綠角財經筆記: 21st Century Monetary Policy讀後感1—美國聯準會過去的重大失誤

21st Century Monetary Policy讀後感1—美國聯準會過去的重大失誤

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21st Century Monetary Policy的作者是Ben Bernanke，中譯為柏南克先生。他在2006到2014，擔任美國聯準會主席。

柏南克是普林斯頓大學的教授。也因為對銀行與金融危機的深入研究，特別是對大蕭條的分析，得到2022諾貝爾經濟學獎。而很恰巧的，柏南克在任內經歷了美國近半世紀最嚴重的金融危機，也就是2008金融海嘯。他主導了聯準會在危機期間的應對政策。

本書書名”21世紀的貨幣政策”，作者的用意是，目前央行的政策手段、想法，以及跟外界溝通模式，跟以前的央行很不一樣。作者認為”現代”央行的起點是1960年代。

央行不是天生就懂得通膨跟經濟的關係，知道如何刺激與放緩經濟活動。讀者在書中會看到，過去”不懂”這些東西的央行，為社會帶來多大的災難。

一開始作者解釋美國聯準會的起源。美國的民粹傳統，造成許多民眾與政治人物，對握有太多權力的中央機構反感。所以在1791年，成立的The First Bank of the United States與1832年成立The Second Bank of the United States，最後都無法持續運作下去。

一直要到1913，美國國會通過Federal Reserve Act後，聯準會才成立。當時是因為1907的銀行危機，才讓美國國會決心要開始研議成立央行，避免這種一再發生的銀行擠兌與信心危機。

當時全球最重要的央行是The Bank of England。美國跟其學習，設立央行的兩大目標，第一是控制貨幣供給量、第二則是在危機時擔任最後借款者(Lender of last resort)。

譬如銀行存戶出現信心危機，向銀行大量提取現金。央行就可擔任最後借款者，以銀行的資產做為抵押，借款給銀行。避免銀行在大量擠兌，大眾也很可能對金融資產失去信心時，以嚴重折價的價格賣出資產。

當大家都認為銀行沒有足夠的錢可以支付存戶，然後大家都去提領時，假如沒有央行的支援，會變成銀行錢真的不夠支付。這是一種會自我實現的預期。成立央行的目的，就是減少這類銀行危機發生的機會。

直到今日，貨幣政策、銀行監管與危機應對，這三項仍是當代央行的主要責任。

成立之初，美國政界對於聯準會該是一個中央部會，還是由各地區分行分權管制的機構，爭執不休。最後是折衷。美國聯邦準備系統，是由為於華府的美國聯邦準備理事會(Board of Governors)與十二家位在美國主要都市的地區銀行組成。

聯準會成立後遇到的第一個挑戰是大蕭條。

第一次世界戰後，各國回復金本位。這在當時被普遍認為是一種”負責任”的表現。民眾與政府官員大多認為，政府不能隨意發行貨幣。持有多少貴金屬，才能發多少貨幣。

但當時各國很快發現，黃金存量不足以發行足夠的貨幣來支撐戰後高漲的物價。

一個明顯的處理方法就是將貨幣貶值。譬如原先20美金換一盎司黃金，變成100美金才能換一盎司。這樣就可以在相同的黃金儲備下，發行更多貨幣來支撐經濟活動。

但回歸金本位的目的，就是要體現”財政紀律”，政府不能亂發行貨幣。所以這個應變方法被認為不行，會讓民眾失去對貨幣的信心。

然後因為戰後德國賠償問題，以及美國是否會要求歐洲盟國全額償付戰爭借款的不確定性，許多人開始屯積黃金。造成央行貴金屬儲量更低，貨幣發行減少，進入通縮。

書中舉了一個例子。譬如美國在1931到1933年間，累計30%的通縮。一個在付房貸的農夫，看到自己的作物價格愈來愈低，耕作得到的錢愈來愈少，他可能就付不起貸款。

像這樣因為通縮，收入大減的個人，企業比比皆是。銀行壞帳大增，流動性撐不下去就倒閉。當時美國上千家小型銀行關門，更進一步造成一般民眾與企業的資金取得困難。形成惡性循環。

聯準會在1920年代拉高利率，促成1929股市崩盤。蕭條時緊守金本位，造成經濟無法打破通縮循環。對銀行危機的反應也不夠積極。當時聯準會的反應可說是完全不及格。甚至是讓危機無法收拾，拖延更久。

作者指出兩個原因。第一是認知不足，認為要守住金本位。另外就是缺乏有效的領導者。

美國國會在1935通過Banking Act進行應對。法條讓位在中央的聯邦準備理事會具有更多權力、並增進其獨立性。有兩個重要舉措。一是將美國財政部長從聯邦準備理事會中移除。二是將聯邦準備理事會的辦公處所，從美國財政部移出。搬遷到自己的獨立建築。

一直到第二次世界大戰的動員與戰爭努力，才終於將美國從大蕭條的泥沼完全拉出。戰爭期間與剛結束的時候，美國聯準會配合政府要求，壓低利率。讓借貸成本降低。

戰後Truman總統要求聯準會持續維持低利率。但當時聯準會認為低利率會刺激通膨。1951，美國財政部與聯準會達成協議，史稱Treasury-Fed Accord of 1951，聯準會可以自由使用貨幣政策達到其宏觀經濟目的。

目前聯邦準備理事會的七位理事由美國總統提名，經參議會同意。美國總統會任命其中一位擔任主席，兩位擔任副主席。一樣需參議會同意。

雖然都是總統任命，但與內閣成員不同，總統無法因政策意見不同就開除聯邦準備理事會的理事。理事需要因為瀆職，被國會彈劾，才能開除。

聯邦準備理事會掌握聯準會大部分行政權力，但有個重要例外，那就是貨幣政策。

貨幣政策由公開市場委員會(Federal Open Market Committee，簡寫FOMC)決定。

FOMC開會時的19個成員，就是聯邦準備理事會的7位理事與美國12個地區聯邦準備銀行的總裁。但投票時，只有12票。其中8票是7位理事與紐約分行總裁。剩餘4票，則由其它11家地區央行總裁輪流取得投票權。

這個設計代表美國貨幣政策的主要決定權是在中央那七位理事手上，他們握有多數票。而且他們是總統任命的。但是美國地方準備銀行也有些聲量。

FOMC開會時的19個成員叫Participants。可投票那12個人則叫Members。

雖說美國貨幣政策是12票決定，但聯準會主席可以設定議程，發言建議政策走向。他是這12票中，最具影響力的一人。

在1977通過的Federal Reserve Reform Act of 1977，明訂聯準會的雙重目標，那就是最大就業與物價穩定(Maximum employment and stable prices)。

書中解釋了一個重要觀念，就是聯準會不具目標獨立性(Goal independence)。聯準會的目標是國會制定，要它完成的。聯準會不能自己選定目標。

聯準會有的是政策獨立性(Policy independence)，可自行決定要用那些政策去達成這個目標。

美國總統無法因為政策意見相左就開除理事。地區銀行總裁是當地的銀行董事會投票選出，非政治任命。而且聯準會有自主財源，就是其持有的美國公債、房貸抵押債券的配息。不需依靠國會預算。這幾點可確保聯準會的政策獨立性。

後記:
本書中文版是柏南克談聯準會:二十一世紀貨幣政策